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查尔斯·林德布洛姆蒂-->政治与市场-->２、权威和国家
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２、权威和国家
市场制度建筑在交换关系之上，这一点十分明显，但另一个事实却不那么显见，即：
政府以权威关系为基础。由于这个缘故，权威关系到底为何物的问题并未彻底弄清楚。在先前的那本书中，达尔和我认为，权威可以等同于用得到约定的处罚所支持的指挥和控制地位；但是，比如说，在人们分享汽车使用权的某段时间中，人们授予他们中间某个人以权威，让他确定轮流用车的顺序，可他既不能规定某种惩罚（假使人们后来拒绝服从他），又不能强制他人（如果他试图这么做的话）。
权威究竟是什么，政府如何依赖它，这两个问题都需要仔细考察。
权威关系
1970年，当尼日利亚政府军与比亚夫拉（Biafra）分离主义分子之间的战争临近尾声时，埃菲奥上校（Colonel Eeeiong）来到拉各斯（Lagos）表示投降，“我们接受尼日利亚联邦军政府的权威”，他说道。实际上，他给了一种导致秩序的许可；他誓约了一个服从的角色。这是一个关键的联系，对此——鉴于有充足的先例——我们赋于权威的称谓。只要人们（不管是一个人、几个人还是许多人）明确地或缄默地允许他人为自己作出某种行为规范的决定，权威就出现了。一旦我同意另一个人为我作出决定，那么，他为了控制我需要做的全部事情就是说出他的要求。
人们是有可能给予这种许可的，因为他们笃信，某个人最了解该怎样做——比如说，某人最了解何时根据季节播种。
或者，因为他们想把做出某个棘手决定的责任转嫁到某个人身上——比如说，决定是否断开透析器并让病人死亡。或者，因为他们需要把责任集中在某个人身上，由他协调众人，就像一群分享用车时间的人把确定先后次序的权威授给他们中的某个成员一样。权某还有苛刻的一面。埃菲奥上校授出权威，是因为他和他的支持者们否则会面临暴力和死亡的威胁。
处在自愿的权威和强迫的权威这两个极端中间，人们也授出权威——雇员们授予雇主或监工以权威——只有这样做他们才能得到报酬。
我们此时称作权威的东西，是一个古老的控制机制：它在伊甸乐园（the Garden of Eden）中建立起来，遭到了拒绝，然后再度出现。至少在5000年以前，统治者们已经知道如何在大范围内使用它。在古代苏美尔（Sumer），权威分配土地，指挥修筑运河和排水道的劳动组合，协调农业中的分工。这是社会控制的一个重要方法，它可能是有效的，因为与说服和交换不同，权威是这样一种控制方法，它常常以极简单的方式运作。有的时候甚至一个字也不需要；在权威关系中，一个驯服的人懂得，需要他干什么，不需要他干什么。
不同的文化群在授出权威的意愿上存在差异。因此，比方说，德国人常常被认为是比法国人更愿意服从权威。某些研究证实了这一差异：佛兰芒人（Elemish）比瓦龙人（WalC loons）更愿意授出权威；或者，比较肯尼亚和苏丹的两个部族，古斯族人（Gusii）比纽俄族人（Nuer）更愿意授出权威。一个人可以使用各种各样的控制办法，比如，通过灌输、合法剥夺和非法剥夺的威胁、提供好处，以及说服（包括欺骗）的办法来控制另一个人；既可以用直接的、又可以用间接的途径，引诱他人把权威授给操纵者，即赞同顺从的规则。
每个特殊控制的使用，既可当作直接控制的方法，也可当作建立服从（权威）规则的方法；一旦建立起来，只要没有撤销，它就尽可充分行使控制。现行的权威能够委派新的权威。
自马克斯·韦伯（Max Weber）以来，许多社会科学家一直认为，权威关系一般都要求合法性。只有当一个人深信他必须服从并且实际去做时才会是这样。但是人们也会被迫遵守服从的规则，哪怕他们认为命令和发号施令的人是不合法的，如纳粹德国的一些人那样。他们授出权威，因为道德法规引导他们如此，但这仅是一个常见的而非所需的权威基础。
多半的情形是，人们之所以授出权威，并非直接由于行使权威者的努力，而是鉴于其他理由：某个父亲进行了干预，是为了维护神智不清的母亲在孩子面前的权威；工厂的工人会顺从他的领班，因为付钱的老板让他这样。比方说，一个税务官的权威，是由立法当局授予他的，而立法当局这样做的权威则是由公民们愿意不愿意都要授出的。税务官在税收部门的上司也以他们的权威支持他。假如有必要，法庭会运用其权威支持他；司法当局的权威有赖于执法官和警察的权威的支持。
政治权威亦经常得到对持异议者的普遍声讨的支持。在多数场合，无论在小集团、协会和政府里，任何个人都实践着服从规则，条件是其他人也这么做。就任何成员个人而言，把权威授给协会主席，只有当大家都这么做时，才是有意义的。
通过交换的控制常常要求一个人放弃某种价值，这个价值就是劝诱别人去做自己愿意让别人做的事情；通过说服的控制则花费时间和精力。对比之下，通过权威的控制经常是成本较低，因为有些人发现靠权威协调相当便利，也有人享受着协调他们的乐趣。然而，没有人会否认，权威的建立和保持常常是成本很高的，尤其是在政府中，在那里，它需要武器、警察、军队以及诸如法院等其他特殊的维护权威的组织。可是，当它建立起来后，权威的任何个别行使总是无成本的或几近如此。因而控制的边际成本为零或近似于零。确实，重复地使用控制常常有助于保持它。
权威的行使在特殊的场合是没有成本的，因为权威的授予可以先于它的使用，可以是稳定的和持久的，可以容纳大量的行为范畴。尔后，当需要一种反应时，则常常无须任何报偿、任何惩罚、任何操纵，甚至无须任何说服。需要做的一切，都是指示什么样的反应是合乎（权威）愿望的。某些社会科学家在错误地寻求——在各种场合下，当一个人权威式地控制另一个人时——特别适合某种场合的一种控制设计，如一个说服的交住，或者可能是某个威胁或支付。他们无法发现它，因为在权威关系中，不存在这类东西。
这解释了为何权威成为社会控制的一个主要方法的原因；当花费时间来操作这个方法时，它是低成本的。但选择的昂贵成本，常常会令人沮丧。虽然美国的家庭生活中曾经有过父母的良好权威，当代的不少父母，却要么在树立权威上失败，要么根本不想树立权威；现在只好靠哄骗、央求和收买，做某些须花费时间和金钱的事情。所以，控制他们孩子的边际成本上升了许多，有的时候高得迫使他们放弃控制的企图。
有时降低控制成本相当重要——或者说被认为很重要。
在第二次世界大战时的欧洲，为了降低控制美国士兵的边际成本（他们越来越多地测试着军队对开小差的容忍限度），艾森豪威尔（Eisenhower）将军批准执行了“波艾瓦特—斯洛维克”（Private slovik）计划。作为一个“恢复权威”的方法，它遭到了失败。依照一般的讲法，“权威”一词已超出社会控制特定形式的主要含义。我们称伯纳德·拜伦森（Bernard Berenson）是艺术的一个权威，称沃森（Watson）和科瑞克（Crick）是脱氧核糖核酸分子方面的权威。我们有时也说一个人“说话具有权威”，这并非意味着我们服从他，仅仅是指他仿佛十分自信。这些用法可以放到一旁，它们对我们的目的并不需要。然而，我们需要另一些用法，如，“财务主管拥有付帐的权威”或“我授权你发言并以我的名义投票”。在这些场合，权威似乎首先并不是指对任何人的控制。财务主管的出现，不是要控制谁，而是拥有做某件事的许可，这一许可是他人不具有的。不是所有人都能分享属于某个集团的基金。但当某个人得到许可去做别人不允许做的事情时，这个许可仅仅由于其他人遵循作出特定反应的程序才得以奏效。为了给予某个人使用团体基金的权威，比如说，要求其他人必须接受这个人对团体账目的检查，虽然他们不会接受别的人对这个账目的检查，而且也许会由于任何人试图瞒过大家而将他送进监狱。
因此，人们应从两方面理解权威——恰似两种许可——一个是程序上的控制许可，一个是做别人不能做的事情的程序上的许可（所做的这个行为仅仅是为了取得对他人的控制）。
正式组织和政府中的权威关系
在哲学、神话、科幻小说、连环漫画里，人们想象出比他们自己更生气勃勃和更强有力的创造物。他们也以正式组织的形态创造着自身，这种组织能够从事人们单枪匹马无法做到的事情。它是一个可以建筑金字塔，管理印加帝国，指挥宗教法庭和把人类送上月球的实体。
如何装配这个巨物并使它活动呢？权威关系不仅造就了它，还给它注入了生机。权威使普通人服从于组织的官员，使不同职能的官员相互服从。许多权威关系——它们每一个都至少使组织的一个成员与他人联系起来——把成员个人纳入了一个合作的整体。事实上，人们可以把一个组织定义为一个有目标的权威关系结构。像单独的个人一样，正式的组织亦有自己追求的目标，虽然一如单独的个人，但正式的组织常常会被内部的矛盾所分裂。某些组织追求利润，某些组织主张发展教育，某些组织游说公共官员，某些组织劫持飞机，某些组织安排协作日照料儿童。不论是什么目标，创造权威网络就是为了实现目标。
作为一个权威网络的政府
人们会以为，承认政府作为一个组织的简便办法，是说政府行使对其他组织的权威。但是，某些非政府的组织有时候拒绝服从政府的规则；古巴的游击队员授出权威的对象，不是巴蒂斯塔（Batista）政府，而是卡斯特罗。
为了描述政府与其他组织的区别，我们不得不涉及下述公式：对于任何既定的人民，一个政府在这样一个意义上是存在的，即作为对他们行使权威的集团之一，它拥有对其他一切人或权利要求的权威，不会遇到来自于一个与之平起平坐的权利要求者的挑战，它在维护自身秩序方面具备居于其他一切组织之上的普遍的权威。在冲突的情况下它也许无法使其声称的优先权生效；在某些场合它甚至可能无法谋求实行优先权。但是它对优先权具有的要求的普遍性和唯一性，使它与众不同。
权威的效能——尤其是权威控制的任何单个行为的低边际成本——解释了它在政府中的核心作用。靠奖惩的特殊安排实行的政府控制——例如对待重复举行并波及每个公民生活的讨价还价的每次罢工——昂贵得让人无法指望，而且由于政府任务繁重，这种方式要消耗大量的时间。即便政府可以利用一套特殊的执行方法，也仅仅是因为有很大数量的一批人愿意贯彻这些方法。可是，如果不是借助于权威，何以指望这么多人的合作？当列宁（Lenin）估计到——鉴于权威现象——军队和警察控制俄国民众的那支力量是多么微不足道时，他便着手俄国的革命事业。他意识到，一个小小的革命家集团或许也能做到这点。
权威是使政府成为可能的核心现象，它说明了一个国会如何可以比一支军队更有力量，一个斯大林（Stalin）如何可以践踏党的领导层中他的同事们一致同意的观点，以及一个政治领袖何以成其为领导者的原因。无论是政治的显著特征，还是政治的困惑难题，除非参照权威关系，参照支撑任何特殊的权威关系的复杂关系网络，否则都是得不到解说的。政治领袖和组织的重大成就均决定于权威现象。扰乱政治秩序的危机也是如此。权威能够使人惊讶地突然消失，其速度之快就像人们可以变化他们对待自己曾经愿意服从的规则的心情一样，这已为前统治者的一串长长的名单——包括海尔·塞拉西（Haile Selassie）和伊萨贝尔·庇隆（Lsabel Perón）——所证实。
政府中的权威主义规则
政府官员有时也下达个人命令，例如一个法官宣布对一个公民审判的结果，“被告必须付给原告5000美元。”但是，权威通常依靠法律和其他约定俗成的普遍规则行动。与此类似，由那些隶属于它的人们授出的政府权威，往往采用规则的形式，这些规则详尽说明了在什么样的环境下、由谁来行使、对哪些人的、何种类型的控制。“共产主义”，一位苏联作者说道，“是人们从未了解过的最有条理的社会”。他接着说，这一社会是靠规则组织的，它实现了“对规则的惯常观测，让它作为引导平日生活的规范。”对任何政府都可以说同样的话。
甚至在革命的无序状态下，列宁还使用了传统的多数规则，用它在党中央委员会中投票决定是否接受布列斯特——
里托夫斯克协议（the Brest－Litovsk Treaty）。
当那些正式宣布的规则（比如禁止中央情报局从事国内侦查活动）遭到忽视时，其他缄默的或非正式的规则就取而代之。人们常常把规则加诸自身。在斯大林去世和贝利亚（Beria）随即遭处决之后，为了保护自己苏联领导层就对被废黜的政治局委员，不再需要施以流放或死刑这一规则达成了协议。
在政府中，游戏的权威主义规则所采用的控制手法，同在扑克牌或篮球比赛中的玩法是一样的。它再度解释了某些环境中政治的反复无常性。突然地，——就像他们可能改变主意那样突然——政治领袖决定不再想遵守某个现行的规则。之后，是新的一轮游戏。
权威的间接和扩展使用
间接权威
当一个官员希望指导下属或公民时，他并不总是直接使用他的权威发布命令或制定有关规则。他有多种便利的可能，靠间接方式运用权威。为了让几乎所有人提前一个小时，官员们宣布了新的白昼时刻，而不必专门指示人们务必早起。为了给国家提供更多的医生，他们可以授权医疗系学生延起应征入伍，而不必以权威主义方式命令年轻人参加医务培训。
对于权威的间接使用，最主要的途径之一，是权威在市场制度中进入交换或改变交换的条件。政府能够运用权威雇佣军人以替代征募军队。政府可以通过进口征税来提高进口品的价格，以替代直接禁止进口，同样可以间接地获得同样的效果。“直接的”和“间接的”经济控制的一般区别，成为权威的直接应用和间接应用的一个特别界限。
权威的扩展使用
凯撒（Caesar）运用他的有限的军事权威以改变罗马政府。由于不存在复杂的组织——在这种组织中，可将权威约束在由建立权威的人所想要的限度内——权威在某种程度上常常变得不可控制。一个官员被授权做某项工作，他同时想用它去做并未授权于他的事情。权威，不论直接的或间接的，经常能够扩展开来，取得超出最初授权范围的权力。
在权威的扩展方面，政府中的某些人已发展出了值得注意的技巧。通过作为党的总书记的权威，斯大林委派了各地的党委书记，他们将影响党代会代表的选举，这将反过来认可斯大林梦寐以求的新的权力。一个上司经常会扩大一个下属的权威，如果这个下属同意上司权威的扩展使用的话；所以，权威的合作的扩展运用与权威的阴谋的扩展运用是一样的。尼克松（Nixon）同联邦调查局（EBI）的合作，对权威进行非法扩展，便是一例。
“一意孤行”（wheeling and dealing），“玩弄政治”（playing politics）和“权力游戏”（power plays），是一些口语化的概念，它们谨谨不准确地揭示出许多精巧的方式，政府里的人用这些方式——并非直接使用他们的权威，而是靠其扩展使用——互相操纵。一个市政公共工程的官员拥有组织清扫街道和铲除积雪工作的权威。由于他能够提供工作给那些愿意做有利于他的事情的人，他可以越出对他的授权，扩展他的控制。他可以要求他雇用的任何人为他的党派竞选。他可以运用他在合同方面的权威，强迫实业家为他的政党、本人、乃至他的盟友募捐。综合考虑这些及其他利用的可能性以后，他可能得寸进尺，要求被承认为市政当局最高决策集团中的一员。察觉出他会成为一名权贵，其他人事先便竭力奉承讨好他，以望未来的好处；从而，他的影响增加了。
同样的过程可以在政府的其他层次上见到。美国总统无权管制工业价格。但是为了约束价格上升，约翰逊（Johnson）总统使用了他对军事合同的权威，并把权威扩展到约束价格的程度上，以便撤销与那些抬价的公司签订的合同。
肯尼迪（Kennedy）总统扩展了他的权威，使用联邦调查局和反托拉斯调查以对付提价的公司。简言之，通过运用被授予的权威，来取得对未被授权的某个领域的控制，权威得到了扩展。
当我们观察政府中权力和影响链条延伸时，我们有时错误地以为自己见到了不同于权威的权力形态。但如我们所见到的好处和佣金，事实上就是授出雇人和签约的权威的典型产物。如果我们见到一个受强制的官员担心失去工作，那是因为某个人拥有雇用他的权威。如果我们见到一群忠诚的亲信围绕在一个统治他们的人物身边，这个人提供好处的权威已被用于拢络他们。当金钱在政府中旁若无人地大声说话时，某个人已拥有了施舍它的权威。
创造新权威结构的扩展使用
东印度公司在17世纪时已被授权在印度经商，它扩展了这一权威，直至成为印度一些地区实际上的政府。拥有权威的人们通常都在扩展他们的权威应用范围，不止是要获取额外的影响，而且是为了赢得新的权威授予。在充当参议院多数派领袖的角色时，林登·约翰逊（Lyndon Johnson）参议员以令人钦佩的技巧做到了这一点。他运用他的权威为他的参议员同事提供好处，这对于树立他个人的一种新权威（它在右左参议院方面可与总统匹敌）是十分有效，以致有一种夸张的说法，说参议院“如同一个驯良的实体，处于一个年老的政治寡头统治之下”。一架政治机器便是一个权威结构，它的基础是有优先权的权威之扩展使用。一个公共项目的官员运用他在市政合同上的权威，从每个将构成他的机器零件的人那里——用好处交换——获得权威的授予。然后，这些人运用得到的好处，再从围绕他的下属集团那里获取特许的权威。
实际的和表面的权力
在以下诸章，我们经常要借助于权威的扩展使用的概念。
我们甚至现在就可以使用这一概念，以消除一个普遍的幻觉，即政府官员的权威外表后面隐藏着神秘的、不可告人的“实际的”权力的分配；这个幻觉以为，社会权力像一个家庭或阶级的结构，政府中权威的分配必须符合它或服从它。
权威不总是出现在仿佛要出现的地方——这在很大程度上是不错的。可是，如果一组权威关系是表层的，必有另一组权威关系（不是另一种社会过程）藏匿其后。人们不会找到有关政治权力的“真相”，假如在忽视权威的前提下寻求它的话；人们通过揭示活动着的权威关系发现“真相”。如果一个“老的家族”的寡头政治治理着一个城镇，那是因为表面上的权威们将权威授予了这个老家族。如果党的领袖或干部的秘密会议起支配作用，那是因为里面的每个人都同意建立起对政治追随者的一个特殊控制形式。
一些人相信，财富或财产是权力的根本源泉。但是财产本身是由政府创造的一个权威形式。财产是一种控制资产的权利：拒绝由他人使用，保持它们的完整，或用光耗尽它们。
因而财产权是对一些人或组织的权威授予，不论是公共的还是私人的，并且得到其他人和组织的认可。富人是指这样一些人，他们比大多数人享有更大的授权。正像中世纪时欧洲的基督教会的权威确立了对世俗权威的限制一样，今天企业家权威以财产权的形式确立了对政府权威的限制。但其所以如此，是由于政府授予了这种安排。
有的时候，民主政治看上去似乎远离通过权威实行的组织，倒是更类似交换。总统制订牛奶最低售价的一个较高的标准，以答谢某个奶酪制品协会的财政捐款；或者，一位州长保证支持某个总统候选人，以期得到副总统提名。无论如何，这同游戏中的竞争者是一样的。总统能够把好处“卖给”奶酪商，仅仅是因为他有政策权威。一个（总统）候选人可以提出副总统名单，仅仅是因为——根据不成文的政党规则——总统提名人有权选择他的竞选伙伴。
然而，权威常常与其他控制形式混淆在一块。一个权威网络导致一个平行的说服网络。在评价下属逃避服从权威之容易时（除非还加上说服），杜鲁门（Truman）总统对他的继任人说道：“他就站在这儿，他会说，‘做这件事！做那件事！’但什么也没有发生。可怜的艾克，这里不是军队。”我们已经见到，权威还常常采用了购买或者出售的形式：杰弗逊（JeeC eerson）总统宣称自己拥有购买而不是征服路易斯安那州（Louisiana）的权威。
并不使人感到惊奇的是，霍布斯、卢梭（Rousseau）和其他人试图从社会契约中找出政府权威的起源。这是由于，如我们所见，权威关系能够靠契约加以确定，有时是非常明确地做到了这一点，如“五月花号”契约那样。在缺少一个明确的契约的条件下，这对于解释公民们自愿授权他人的行为有某种意义——回报统治者的誓约即保护公民们和为他们做他们自己办不到的事情。如果公民们接受统治者的权威是慑于他的胁迫或恫吓，那么，我们讨论的仍然是一个被迫的契约合同。从统治者一方讲，他提供了对恐惧和伤害的缓解；从被恫吓者一方讲，他们提供了服从。
等级制和官僚制
在私人的和政府的组织中，按照最让人熟悉的（但不是最常见的）权威模式，一个官员行使着对他的下属的权威，下属层的每个人又行使着对各自部下的权威，这样一直到达阶梯的底部。为取得协调分工和职能专门化的效率，形成了等级制的或金字塔形的结构。
金字塔形的权威或等级制度常具有被总称为官僚制度的特征。无论在政府组织或私人组织中，官僚制是一个有力的多用途的工具。它极端地依靠贯常的解决问题的方式，避免依赖任何非常规的技巧或创新。对于每一种范畴的问题，官僚制永远有一套现成的恰如其分的解决方案，并用一种合乎分寸的标准技巧加以贯彻。具体地讲，它的特征包括：
1．官僚制执行着高度专门化的任务，其根据是下述假设，即：
专业化有利于效率（同时存在一个风险，那就是，它也有利于那些看不到组织目标的眼界狭窄的机关人员）。
2．对个人或下属单位的每个具体的权威主义任命，较多数其他形态的正式组组都更加明确的一点在于，它预先规定，组织职能的发挥不依赖于占有官位的个人的任何特长。在一个理想的官僚制中，没有人与众不同。
3．问题、程序和解决方案都有预定的范畴。在一个食品配给制度下，如果我申请增加我的配额，我会被要求证明自己符合某个范畴的条件，如，体弱、年老、或要抚养母亲。
4．对规范化的委任方式加以协调，被认为是处在最上层的人们的一个主要任务（而不是去激发每个参加者的独特才能和最大限度地开拓他们的能量）。
5．根据组织准备的需要（不论可能面临什么任务），在官僚制内对一个相对稳定的委派和权威的结构加以评价。
6．因而组织在某种程度上成为目的本身。官僚制的成员会经常发展对组组的忠诚，这种忠诚较他们对组织的特殊目标的责任更大。当小儿麻痹症至少可说被征服时，为此而设立的官僚制非但没有解散，反而去寻求同新的痼疾较量。一个公司的官僚制比一个政府的官僚制在发现新的职能上有更大的自由，它会采用越来越多的不同的生产线，这是由于公司官员们喜欢把组织作为一个有巨大价值的工具，以致要为它发现适宜的职能。
7．不过，每个官僚制都趋于发展自己的类别，因此迄今为止它只能有限地服从和部分地适合新的任务。虽然老的官僚制看上去仍然具有可用性，高层决策者们必须经常创造新的官僚制以应付新的任务。
8．所以，对于政府的许多部门和分支来讲，不存在理想的构造，行政改革是永无止境的。
虽然等级制和官僚制有着古老的起源，在当今世界上，人们还是被官僚制用前所未有的方式组织起来。19世纪初，4L 5的美国人是自我就业；现在这个数字不到1L10。假设几乎全部最小的公司都是按官僚制办法组织的，那么一半以上有收益的就业劳动是在官僚制中进行的。另有1300万美国人在几千个官僚制组织中工作，这包括联邦政府、50个州政府和78000个地方政府机构。还有数百万人是用官僚制组织起来的工会、雇主集团、互助会、退伍军人协会和农场组织的成员；他们的孩子被鼓励在童子军和少儿团中尝试官僚制。一些官僚制极其庞大。按雇员数目计，美国最大的官僚机构是国防部，它有100万雇员，另有200万人在武装部队中；其次是美国电话电报公司和美国通用汽车公司，它们各拥有约80万人。
一场不曾设计的革命是由这样一些人创造的，他们（不曾在自己模糊的理解中得出政治结论）使来自小农业和小企业的多数劳动力进入了现代官僚制企业的权威关系之中。对多数有收益的就业来说，这场革命从根本上改变了工业制度下工作的模式和人们相互依赖的其他形式。它不是靠平等、民主或其他人类抱负推动的革命，它的动力来自于利润和权力；
它的成就是为了追求不比效率更崇高的目标。但它仍是一场革命。它比法国革命、布尔什维克革命或毛泽东（MaoTse－Tung）的革命都更有力地改变了政治—经济组织。它在苏联和中国建立起不亚于西方制度的新秩序。
我们应当看到，无论在共产主义制度中，还是在西方，革命现在已被一场反革命所激发，这中间明显地有南斯拉夫工人自治的实践家，毛泽东主义的大众斗士，西方参与式民主的鼓吹者，新潮的职业精神分析学家，试行着装配线选择的公司和工会。尽管人类知道官僚制至少已有3000年——从汉漠拉比（Hammurabi）的衰败直到现代民族国家、公立学校和公司——，我们将会看到，有些人仍然指望它从地球上消失，指望它被各种合作协调的形式所取代，在这些形式中，“人们按照地位和作用将有所不同，但这种不同并非上下级式的，而是灵活的和职能性的……。”
权威的相互调整
虽然思维的习惯总把权威同等级制连在一起，但这个习惯需要打破，因为权威可能更多地不是在等级制模式中实现的。
金字塔形的模式当然总是不完整的。例如金字塔或许缺少顶部。在最上层，有几个或许多权威，他们作为一个统治集团的成员而相互作用，有时各人具有对自己的一群下属的权威。作为一个整体的政府，通常不会有顶尖人物。毛泽东以顶尖权威的身分发号施令，也仅仅是一个短暂的时期，如果说很充分的话。在民主政府里，权威分成官员的多重组合体——一个主要的执行官，一个立法机构的成员们，有时还有一个法官。
某些官员处于金字塔的或等级制的权威的线条之外。预算、人事、安全部门官员的特殊权威，处在金字塔的等级权威线条的交叉点上。斯庇尔（Speer）告诉我们，希特勒（Hitler）曾遭到养老金发放部门的反对，后者一再企图争取更慷慨大方的养老金。甚至在一个民主外表的制度内，某个警察当局有时也会运用骚扰、黑信和暗杀手段，来建立它对等级制中的上司的权威。
在任何水平上，权威之间的相互依赖——如果不是针锋相对的冲突——都常常会要求在它们之间相互协调，如美国和英国政府里数百个局际和部际协调委员会所做的那样。相互协调有时是无组织的，将会制造矛盾而不是消除它们。然而，它在任何政府中都承当了繁重的协调任务。在19世纪的100年中，世界列强相对地和平共处，其原因就在于它们为解决彼此间的冲突安排了有效的相互调整。在大都市范围内，政府权威的综合体也是通过相互调整来协调的。例如，在纽约市区，纽约和新泽西两个州政府，纽约大都会市政府，和像纽约港当局等一些特殊机构，在没有一个权威监督人的前提下，通过相互的调整，解决了它们之间的矛盾，安排了彼此的合作。
有的时候，一个权威通过让步与另一个权威调整关系。在极端的形式上，一个官员可能会完全顺从另一个官员，甚至于宣布自己对后者的忠诚。当没有这种忠诚时，他也许仅限于做一些无碍其他官员的事情。更常见的现象是，官员们积极地行使权威和对他人的各种控制——比如，以不在自己的项目上合作为威胁，强制其他机构的合作。由于多个原因，较低的权威取得了对较高的权威的影响、控制和某种权力。上司需要下级的建议，或后者的认真合作，只要对下级在一些问题上作出让步，便能赢得这一点。或者，通过扩展使用他的权威，某个官员获得了对其上司的控制。
在官员的相互调整中，各种各样的控制都得到了运用，包括交换和说服。然而，特别值得注意的，是威胁以及其他专门用来控制一定官员的操纵手法。我们也许应给予这些控制特别的叫法，以区别于更常规的控制手法——比如下达权威主义指令。虽然官员们用找麻烦的方式设计针对每个公民的特殊控制，他们却可以设计更重要的目标——互相牵制。例如，美国财政部和联邦储备委员会常常为短期利率发生冲突。
一段时期内财政部的战略是，通过提前宣布会导致新的借款动向的利率，来阻挠联邦储备委员会提高利率的尝试。它使联邦储备委员会处在困难的境地：要么依从财政部的决定，要么面对广泛的抨击，说它拒绝以财政部的标准为基础支持美国的金融市场。所以，官员的相互控制比他们对民众的控制更加错综复杂。
权威间的互惠义务
在任何一个时代，权威总是被固定在义务的网络之中，它要求他运用他的权威为其他官员提供好处，这些官员同样使用他们的权威为他提供方便。反过来，他还主动地为其他官员提供好处，以使他们欠下对他的义务。当某个官员首先提出这种独特的和普遍的相互调整的形式时，他并没有为引导某种反应而提供某种临时考虑的好处，像平常的好处交换那样，他也没有就某个具体的交换概念进行谈判或讨价还价。相反，他仅仅使用权威授出一个好处，他知道，这样他已经制造了未来的某个时刻向他提供互惠式的好处的一个义务，虽然尚不能确定这种好处的准确内容和特征。
提供好处如同把钱存进银行。1969年，参议员克林顿·安德森（Clinton Anderson）在反弹道导弹的辩论中支持尼克松总统。“长期观察安德森行为的专家推测，他已获得了行政当局的一张借据，这张借据在他为他的选区争取某项特殊计划时就会到期。”人们可以积攒大量的借款收据。它们中的某些将被非预期的或非需求的好处返还所抵消。不过，义务有时也允许一个官员从欠他的义务的人那里要求特别的好处。以互惠的义务为基石，建立起了联盟。
互惠义务是强有力的控制的基础，这已不断得到证实；正是它腐蚀了公共官员。根据自己的美国参议院的经验，参议员保罗·道格拉斯（Paul Douglas）评论了公共官员与私人团体（它们也进入了相互的控制）的互惠义务。关于后者，他说：
他企图……用各种各样的好处把公共官员置于个人义务的感情之下，这种感情逐步使公共官员丧失对公众的使命感，并开始觉得应该把他的第一位的忠诚给予他的赞助者和庇护人。发生的一切是，一个人的忠诚由对社会共同体逐渐转向对那些给他提供好处的人。逻辑上讲，我们可作出局部的概括，即：大的政治—经济组织既可能依靠等级制官僚制中的单向度协调，也可能依靠权威的相互调整，这些权威以权威的扩展运用来相互控制。
相互调整的最常见的形式之一（虽然是与众不同的类型），就是交换。我们将要看到，在市场制度下，交换属另一套控制体系；与政府比较，交换代表了相互调整的另一极，在那里，人口中的多数完全被卷了进去。
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