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查尔斯·林德布洛姆蒂-->政治与市场-->14、多头政治的结果
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14、多头政治的结果
上一章留给我们一个问题：实业界的特权地位对于多头政治有什么意义？找出一个答案似乎并不难。我们称为多头政治的制度实际上是一个很复杂的制度，在那里，政府官员受到两种形式的控制：多头政治的控制形式和实业家们靠特权地位行使的控制形式。或者，换一种方式说，我们称为多头政治的制度是在两个领导集团支配下运行。但它们中间仅有一个系统地从属于多头政治的控制。
纽约时报的一位政治专栏作家注意到：“在宣誓就任总统的两个月以前，吉米·卡特（Jimmy Carter）已经面对了一个将决定他的行政当局发展进程的重大问题。他究竟从一开始便去谋求得到实业界和金融财团的信任，还是甘冒不讨它们欢喜的风险、迅速而有力地向他竞选时批评过的经济和社会痼疾发动攻击？”在同一时间，卡特任命的顾问宣布，新总统想要这样一位财政部长，“他能够表达出金融共同体的关注，又可以预料共同体对他可能采取的经济决定的反应。”
这种评语并不奇怪。被两种控制制度撕裂的官员已得到广泛认可。
我们在前面已经看到，不管怎么说，多头政治的规则和程序已经遭到了争权斗争的损害，它存留在每个政治制度中，使得多头政治只好重新定位。因此，多头政治的控制同有特权的实业界的控制之间的争夺，构成又一个——第三个——
争权斗争中的重要因素。实业界控制和多头政治控制相互竞争的结果之一，是使多头政治的规则和程序限制在相当于政府和政治的一个组成部分的范围内，并且即使在这一范围内也对它们发起了挑战。
竞争的控制
前面各章完全有理由使人相信，有特权的实业界控制多半是独立于选举的多头政治控制之外的东西。可以肯定，多头政治下的选民希望实业家们在推动高水平的就业和其他方面有令人满意的表现。他们的经常忍受顺从也许有对实业家的许多特权的一种认可意味，只要实业家在生产中真有此需要。可是，实业家向政府提出的特殊要求，是以这样的方式传递给政府官员的，即它不是通过选举过程，而主要是靠独立于选举之外的方式，而且经常与选民的要求发生冲突。实业界的许多要求代表了经营表现的条件，而不管选民们是否知道它，是否关心它，是否赞同它。在投票之时，公民也许会、也许不会对实业界的要求加以仔细考虑。多头政治的程序没有任何东西要求他们这么做。
近些年来，在美国，实业家们成功地抵制了对政府管理的许多新建议，它们来自于公众和公众在多头政治里的代表。
例如，联邦政府常常顺从来自工业公司的请求，延缓或软化所建议的反污染法案。在西德，公职人员授予实业家协商的权利，却拒绝把此类权利授予议员。在意大利，多头政治的控制要工业扩张会采取增加就业的形式。但实业家们却要求有利于生产率提高的扩张。法国在60年代的计划被描述为有赖于公职人员与实业界的密切接触……在大部分时间内，政府部长们主要就是这么打发的。
与此类似，联合王国的发展计划是不知不觉从议会或多头政治的控制下溜掉的。
实业界与多头政治控制竞争的其他事例也不胜枚举。例如，象许多希望约束多头政治讨论的政府官员一样，无论约翰逊总统还是尼克松总统都压下了他们自己的委员会有关反托拉斯的报告。他们都不想允许多头政治的过程在这样一个领域发挥作用，在那里（如必然发生的那样）他们要服从实业家的控制。还有一个例子。1976年，当美国政府请求药剂公司承担牲猪流感疫苗的生产时，这些公司成功地要求制定了一项立法（作为它们合作的一个条件），即让政府而不是公司在任何由被接种痘单位提出的诉讼案中成为被告。
另一个证据看来出现在美国的改革史上。历史学家的一个新学派相信，他们发现了一个共同模式的证据。政策是按照实业界控制变化的，然后标榜为民主改革。对食用肉类的监督立法曾经被认为是公众对阿普顿·森克耐尔（UptonsinC clair在《莽丛》中揭露的状况产生嫌恶的结果，现在发现，它在很大程度上出自食品加工业的一种愿望，这种愿望想广泛提高检验标准和改进美国肉类出口的质量声誉。药剂公司谋求用食物和药品法案限制某些制造厂商的超量生产，因为后者的产品和主张损害了作为一个整体的药剂生产行业。木材加工商谋求森林保护，他们希望使美国政府陷入重新造林的昂贵开支中。市政改革被那些谋求改进了的市政服务的实业家所推动。“克莱顿法案”（the Clayton Act）和联邦贸易委托法在国会受到大实业集团的敦促，它们希望以此管制它们的较小的竞争对手。银行储蓄保险的设立（它是30年代衰退以后的一项改革），是为了方便银行吸收存款，以便积累起实业界更易使用的资金。所有这些改革中，没有一项是由大众需求充当主要的贡献者。
无论这些改革的源头何在，在美国，存有一个给人深刻印象的改革记录，它远离了这些改革表面上的多头政治抉择的目标。宪法第十四修正案——公开讲是为保护获得自由的奴隶——是为了改变多年来司法解释失效的局面。同时，它也为公司自主权奠定了基础，其根据是这样一个教义，即：公司是“虚构的人”，因而在修正案中被授权得到专门庇护。
“谢尔曼法案”（the Sherman Act）公开的目标是管制产业垄断，实际上却用来约束工会而非企业。它甚至在“克莱顿法案”已明确在其条款中豁免了工会以后，仍继续照原样使用。规章制度普遍偏离了它们公开声称的目的，以便适合于实业家们凌驾于政府之上的许多要求。
早年美国一位律师的一段经常被引用的论述，说明了实业界控制如何甚至当改革已成为大众需求时仍在起作用。在评价新的州际商业贸易委员会时，他使用了他对政治制度理解的一个精彩说明：
它满足了群众对铁路实行政府监督的吵吵嚷嚷，与此同时这种监督几乎完全是有名无实的。不仅如此，这个委员会存在的时间愈长，它会发现自己愈容易倾向采取实业界和铁路公司本身的主张。它因而变成铁路公司与民众之间的一个障碍物，和针对敌视铁路公司利益的匆忙而野蛮的立法的保护伞……。聪明人不是摧毁这个委员会，而是利用它。”
像我们在前一章承认的那样，实业家并不能赢得他们要求的一切。此际的论点是，实业界的控制和多头政治的控制很大程度上是彼此独立的和有冲突的。多头政治的辖区因此被缩小了。
对竞争控制的协调
就多头政治而言，这个竞争的含义还要深刻得多。选民的控制与有特权的实业家的控制的冲突似乎远远少于人们的预料，假如两种控制完全独立的话。为什么我们不更多地考虑选民们有关——譬如说——公司改革、限制垄断、收入再分配或甚至对集中计划的要求呢？答案必然是，两种控制并不真的是彼此独立的。它们多半要加以协调。
我认为，协调主要是由那种使多头政治迁就于实业界操纵的控制完成的。这种控制通过利益集团、政党和实业家的选举活动行使，对这一方面我们到现在几乎没有说什么。我们现在把这些行为不是作为实业界对政府施加影响的主要工具，而是把它们视为使多头政治的控制适合于由实业家实行的特权控制的过程。这个命题把实业利益集团和选民的行为置入一个新的视角。
探讨利益集团问题的学术研究，表现出现代社会科学的常见的迟钝之一。起着某种不假思索的习惯，许多这类成果把所有利益集团仿佛是放在同一层面上对待，尤其是，它们把劳工集团、实业家集团和农场主集团似乎是放到等值的地位上考虑。实业利益集团的行为，连同它的投票行为一道，仅仅当成对它的特权地位的一个补充。实际上我们看到，它远比任何其他利益集团和它的公开竞争对手的选举行为更加有效。它是一种特殊事例。不过，这并不是说，实业家们总是获胜，或甚至说它们同选举行为和利益集团行为一体化了。
有人也许认为，如果肯定没有阴谋或破坏的情况，上述命题是难以成立的。我的意思同这两者毫无关系。不论是实业家掌握的特权控制，还是他们通过积极参与多头政治而确立的对实业活动的额外的控制，都是所谓“市场取向的多头政治”的制度中政治和政府已有的、稳固的和基本的部分。尽管这些控制对大众化控制的有效性提出了挑战和施加了限制，出于上述缘故，它们不可能被当成异端邪法而遭到反对。
仅是按照民主的抱负衡量，这些控制才算作起破坏作用的；但制度本身从未是完全民主的；多头政治的过程（近似于民主）仅仅是制度的一个部分。
实业界对多头政治的参与
没有必要详细描写实业界在选举政治中的活动：实业界同政府官员（上至总理或总统，下到各级官员）磋商的次数和密切程度，实业利益集团的组织，实业家对政党的赞助，以及实业的公关宣传。这一切是人们熟悉的和经常被叙述的。
让我们独辟蹊径，考察最关键的现象。
实业家们捕捉多头政治的政策的行为，并不总是能区别于他们那种不依赖多头政治渠道的特权行为。但是一种分析上的区分是可能的，而且一种经验主义的观察区分也是不难的。公司对政党的赞助显然属于实业家参与多头政治过程的组成部分。这类事例还有实业利益集团参加的立法听证会。
没有任何其他的公民集团可与实业家在多头政治过程中的效力相比，哪怕是粗略的比较。为什么会这样？这是因为，与任何其他的公民集团不同，实业家可以从他们支配的资源里提取所需的部分，以公共“官员”的身份支持他们在多头政治过程中的行为。
在某种程度上，每个公共官员都不可避免地会使用他的公共位置，提出个人的或党派的政治目标。然而，法律澄清了两个东西的区别：一个是他在政府中充当的公共官员角色，一个是他的竞选人、利益集团活动家或公民的角色。在美国，可以指望总统从私人募捐者那里获得竞选资金，但不许用政府财政部的钱款。不论是总统或其他政府官员都不得为党派目的而随意使用政府的资金和人力，尽管他们经常找出避开约束的办法。
对公司董事们来说可不是这样。在他们的职能范围内（即从公司销售的过程中），他们经手的资金可以——几乎没有限制地——投入党派、利益集团和选举的活动，以谋求公司董事们选定的不论什么样的目标。董事们可以把公司资产投入对这些活动的支持——其易如反掌的程度正是市场取向的多头政治的一个显著特征。它在民主理论中没有得到任何原理阐述。
不过，直到下一章以前，我们将不考虑这样一种可能性，即：实业家对公民们的灌输已到了这种地步，以至后者认为他们所需要的一切正是实业家所追求的。在此，我们所考虑的只是这样一种可能性，即在冲突既定的情况下，实业家们在多头政治的竞争中赢得了大得不成比例的胜利。
所有公民集团都运用自己成员的收入和能量投入政治竞争。唯有实业家除外。他们享有三重优势：极其雄厚的资金来源，一切就绪的组织结构，以及接近政府的特殊通道。让我们分别考察。
实业家投入多头政治的资金
公司的资金进入了政治竞选活动和政党，进入了院外集团和公司与政府官员沟通的其他形式，进入了为政府官员而举行的招待活动及其他方面，进入了以大众媒体形式出现的政治广告和机构宣传活动，进入了公立学校的教科书，进入了旨在对政府的政策或政策的贯彻产生影响的诉讼案件。
关于实业家分配多少资金用于这些政治活动（它的数目绝非普通公民所能提供），我们没有足够的数据。在美国有100家公司，其中4万家各自拥有至少100名雇员。它们中的大公司每一个拥有的收入比多数国家政府的收入还多。我们还知道，美国实业界每年分配近600亿美元用于推销活动，其中很大一部分属于有某种政治内容的宣传广告，如埃克森（Exxon）公司的“把能源用于强大的美国”。它的顶端是可公开用于政治的额外的数字。因此，公司开支的规模使所有其他集团的政治经费相形见绌。下述事实证明了某种不一致：在1972年的总统选举中，全部竞选开销总数才5亿美元。
在那一年的总统选举中，工会花了850万美元用于法律要求申报的组织活动。此外，它们还用了400到500万美元投入非党派的“走出去投票”的活动。所以总数为1300万左右。既然公司赞助的多数形式是非法的，实业界的捐赠采取了合法的和非法的开支的形式，常常通过公司董事个人的渠道捐出。人们只好猜测它们的数额。但我们不得不考虑竞选开支的总数，那一年用了5亿美元，其中工会捐献只有1350万。我们有其他线索。据认为，总统商业委员会的某些成员贡献了100多万美元，五大石油公司的官员和董事贡献了150万，25家最大的国防承包商贡献了200多万，国家航空和宇航局的合同商贡献了100多万。关于几百个其他主要的实业界的捐助，我们没有记录。
1964年，工会委员会的贡献不到400万美元，而总数不超过1万的个人（多半是实业家）贡献了1350万。1956年（这一年直接拿工会同实业界比较是可能的），仅742名实业家的贡献就可与代表1700万工人的工会所贡献的数字竞争。如果这些数字已显露出冰山的顶端，它们足以指示实业界用于政治的开支同任何其他集团（包括劳工）的同类开支的巨大差别。
几年以前，众议院的一个委员会对各个利益集团影响立法的开支作了估计。它对下述单位作了抽样调查：173家公司、主要的农场主全国组织、劳联—产联（AEL—OIO），和主要的独立的全国性工会（不是隶属于劳联—产联的国家工会）。这些组织报告的三年期间的开支，表现出不均衡的概况：
173家公司 32．1（单位：百万美元）
农场主组织 0．9
工会 0．55
在联合王国，来自于1964年选举竞争的某些数字，表现出不同出资者用于舆论和广告张贴方面的费用。差别亦是巨大的。
保守党（主要从公司捐款中筹资） 95（单位：万镑）
“产业目标组织”（一个产业协会） 27
“钢业联盟”（一个产业协会） 62．1
“劳埃德协会”（单独一家公司） 30．6
工党 26．7
注意，在这里，公司的开支绝对是资金的主要来源。还须注意，仅一家公司的开支已大于工党的整个开支。
将普通公民个人收入中的政治捐献部分与实业界收入用于这方面的分配数额作对比的话，则如同耗子与大山之比。也许来自个人收入的资金的最卓有成效的组织者，确属劳工运动。但是我们看到，当它们同实业界的政治费用对照时，所有种类的工会开支都很小。另一项指标是资产。美国的全部工会资产，不包括通常由雇主管理的福利和退休基金，约为30亿美元。而公司的资产总值差不多是3万亿美元。
多头政治中的实业组织
组织在政治中是很重要的。个人的单独行动——类似拉尔夫·雷德（Ralph Nader）这样的情况属于例外，即便是他在很久以前也是加入组织的——在影响当选的和任命的官员方面毫无成效。公民们可以自我组织起来，如果他们愿意在时间、精力和货币上花费代价的话。但是公司已经作为组织存在。这个组织除了生产经营，还可用于其他目的，它十分方便，随时可能被公司经理们用于政治活动，其范围从与公职人员的讨论，到对政党的财政援助。它的人力是可用的。
政治活动并不需要组织者单调地或疯狂地工作。一个公司的政工干部并非是靠不住的自愿者，而是领取报酬的雇员。
想想看，有4万家美国公司，它们每家至少拥有100个雇员。它们每一个都像一个小的或大的利益集团那样关注公共政策及其与政府有关的法令条例。在政治生活中，没有任何其他的组织能够像它们那样谋求广泛而深刻地影响地方的、州的和全国的政府。除公司本身之外，还有它们的联合体。《美国组织百科》一书用了256页的篇幅列举全国性的实业联盟。对比之下，劳工组织仅用了17页；公共事务组织用了60页；科学、工程和技术方面的组织用了71页。在美国的总数约为4 个的全国性协会组织中，分属如下系列：
实业界 1800（个）
职业方面的 500
工会 200
妇女 100
退伍军人和军队 60
日用品交易方面 60
农场主 55
黑人 50
公共官员 50
互助会 25
体育和娱乐 100
其它 1000
不过，这中间有许多组织是不相干的。因为每个独立的实业界企业都是一个财政组织，通常它能够作为一个利益集团行动，而这是任何单独的公民或工人做不到的。有关多头政治中实业界利益集团行为的研究，已广泛注意到实业家们为取得政治影响而使用自己的企业（而不是贸易协会）的活动。
信息、敞开的大门，及有好感的聆听
实业家在多头政治的活动中具有的第三个大的优势，是他们容易接近政府官员。由于他们在政府和政治中的特权地位，他们已为政府官员所熟悉，言论也已受到重视，已进入了谈判的位置。当他们以普通公民的角色重新出现在多头政治中时，无论是他们或政府官员都通常不会注意其中的差别。
他们将享受他们特权角色的全部优势，这种优势是他们在利益集团活动中的公民竞争对手所不具备的。
我们看到，日本代表着实业界与政府沟通的最典型例子。
我们还注意到，就某些具体方面而言，在法国的计划过程中这种关系也十分密切。另一项指标是国会各委员会和议员对实业界和实业家协会提供的人事安排、文件材料和研究成果的充分信任和依赖，这在美国的商业立法关系中相当普遍。
在许多多头政治中，一个共同的实践——它使实业界同政府的关系十分融洽——是政府官员转任公司职位。
工会的次要地位
通过简要叙述，我们又一次见到，在政府和政治中，工会看来并不享有实业界那样的特权地位（政府在生产、增长和就业诸问题上都要依赖它）。我们还注意到，工会在多头政治的竞争中能够调动的资源也远远少于实业界。在其他的一些微妙方面，工会也处于相对劣势。比如说，从实业界和劳工大众在西德政治力量的对比中，一个德国学者发现了对于多头政治有普遍性的因素。他指出，雇主协会、实业家协会和工艺师协会与工会相比，在社会共同体占有完全不同的立足点。首先，它们极少被迫公开抛头露面，而是可以在幕后操纵。所以，人们远非像工会的人那样意识到自己的存在。但甚至在更广泛的圈子内也知道他们，他们比工会更受欢迎，因为他们似乎更受人尊敬，他们的成员享有更高的社会地位。他们的价值观——私有财产、权威等等——为多数人共有。
尤其当他们谈论对中产阶级的保护时，他们可以确信将获得广泛的同情。若一直处在平稳的时间中，事情对于已确立的秩序的维护者总是比对那些想改变它的人更容易。但是哪怕这一切都不是真的，有组织的实业在公众观念中的威望也会受到它与舆论界的默契的支持（通过所有制和广告形式实现）。
此外，工会向实业界和公司影响发起挑战的潜在动力，也越来越受到工会和管理层的合作的削弱，这种合作旨在避免冲突、提高工资以及以消费者和无组织者为代价改善工作条件。对工会的挑战的另一个类似的抑制方式，是工会与管理层就企业或产业的表现在利益集团行为上的合作。
工会在选举和利益集团政治中的影响，根据多数观察家的判断，在英国比在多数多头政治中更大。这种影响是确实很大，以致一些观察家认为，工会在集体讨价还价中提出的要求（它被劳工的政治影响所重新增强和被福利方面的需求所补充，同样通过选举政治来实现），是导致“英国病”——
即英国的生产率下降和经济停滞——的根源。这是不是正确的解释？对此，我们既不可断然肯定。也不能绝对否认。但即使它是正确的，似乎也无法否定实业家在选举和利益集团政治中的大得不成比例的影响。
这个解释如果是正确的，那么它就说明，哪怕是温和的工会，它的要求的实现——远不是工会政治影响更强大时将会实现的需求——都会削弱市场取向的制度赖以生存的企业家精神。换一个方式说，即一个市场取向的制度为它的成功也许需要如此巨大的实业界影响（不管是通过实业家的特权地位，还是通过实业界在选举和利益集团行为上的大得不成比例的份量），以致向它发起的甚至是温和的挑战都会对经济稳定和增长造成破坏。远在工会力量大到足以同实业界的特权地位抗衡以前，它也许对于私有企业的生存已是“太多了”。同样，远在福利国家的需求在选举和利益集团行为中表现为一种政治平等以前，它可能就已是“太多了”。
似乎有理由认为，英国劳工的需求仍然算温和的，尽管他们取得了相对其他一些国家的成功。无论他们的要求如何，工会会员在收入和财富的分配方面，或在参与管理方面，或在近几十年为他们的孩子争取教育机会的任何本质上的平等方面，都未取得任何大的改变。难以把他们的胆小或失败同一个假设一致起来，即：工会要么具有大得不成比例的影响力，要么（按照比较温和的设想）他们的影响力同实业家们拥有的影响力相等。
由于缺少衡量多头政治中平等或失衡的客观尺度，谁也无法充满自信地准确断言不均衡的现状。而且，我们的透视被通往明晰的直觉方向上的意识形态障碍所阻塞。我们中的大多数人已陷于一种习惯之中，即把现实的许多症候视为合适的标准或基点。因而人们把实业家固有的特权和影响视为一个可以接受的平等的尺度。这样做的结果，是阻止了人们对特权和不均衡的承认，当人们见到它时。
简而言之，在市场取向的制度中，多头政治的政府和政治采用了一个富有特色的结构。这里存在一个基本的统治机制，它作为承袭下来的东西代代相传。在任何时代，这个现有的机制都为控制性权威提供了一个控制制度。这个制度是市场、有特权的实业界对政府的控制，和多头政治的综合体。
谁在市场中担当主要领导？实业家。谁在贯彻有特权的实业界控制时担当主要领导？当然是实业家。谁在多头政治中担当主要领导？是发挥着大得不成比例的影响的实业家。
所以，在这些制度中，争夺权威的斗争是由下列部分构成：
1．争夺权威的基本斗争。它对所有制度都是同样的（第9九章作了描述）。
2．多头政治。它重新改造了这个基本斗争（第10章作了描述）。
3．有特权的实业界控制与多头政治的控制的竞争（本章头一部分作了描述）。
4．实业家为支配多头政治进行的斗争。在这场斗争中，他们赢得了不成比例的巨大影响（本章后一部分作了描述）。
这些就是所谓“市场取向的多头政治”中争夺权威的斗争的四个基本方面。它是我们的主要结论。换一种方式讲，我们称为多头政治的东西实际上是一种复杂的制度，在这种制度下，多头政治事实上仅仅是一个竞争的部分。
对这类制度的四个组成部分，我们或许须补充一点。第三部分和第四部分在很大程度上解释了前面说过的多头政治政策中的一致性：它从未谋求集中的生产计划，它永远与市场制度连在一起。
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